深化财税改革的必要性

      魏革军：非常感谢您接受《中国金融》杂志的采访。新一届政府在调整结构、深化改革方面作出了很多部署。国务院批转的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，确定今年在行政体制、财税、金融等领域加大改革力度，而财税改革是其中的重点。那么您认为，进一步推进财税改革有哪些重要意义？

      贾康：我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税改革都成为先行者和突破口。随着我国经济总量的持续增长，收入分配不公、经济结构失衡、资源环境瓶颈等问题越来越明显。财政是国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，具有“牵一发动全身”的联动效应，与公共权力主体的改革息息相关，也和社会整体资源配置机制的优化息息相关。

      上世纪80年代以来，我国以放权让利和“分灶吃饭”财政体制为突破口，启动了经济体制改革。1993～1994年，以统一财务会计制度起步，实行税利分流制度开路，统一税制为主旋律，初步理顺国家与企业的分配关系，特别是以分税制结合转移支付理顺了中央与地方的分配关系。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财税改革，形成了适应社会主义市场经济间接调控的财税体制基本框架，促进了社会经济的全面、持续发展。1998年后，我国又明确提出公共财政转型建设，实行部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等多项改革，提高了财政收支管理的制度化、规范化、科学化水平。

      1994年的财税改革中有些问题没来得及深入研究和实际推进，如政府间事责事权细分、地方税收体系建设、转移支付制度的完善以及公共财政体制建设等，均有待继续推进。20年来，国内外经济形势和我国经济社会运行状况发生了巨大变化，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，都需要在深化财税改革中加以解决。当前宏观环境出现的一些新情况、新问题、新矛盾，加剧了深化财税体制改革的必要性和难度。

      比如，经济结构失衡成为影响我国经济质量和效益提高的主要问题，发展方式仍然粗放，产业升级和服务业发展不尽如人意，资源环境制约加剧。在国民收入分配格局中，企业所占份额较高，居民内部的收入差距有所扩大，基尼系数高达0.47以上。再有，中央与地方政府分权方面，宪法中仅有原则性规定，实际除外交、国防等少数事权专属中央外，地方政府事权在很多方面与中央政府事权同构。各级政府之间的职责也缺乏立法层面的界定，出现财力向中央集中，而事责向地方尤其是基层政府集中的现象。有人将其形容为“中央财政喜气洋洋，省级财政满满当当，市级财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”。由于收入能力有限，地方政府对土地出让金依赖严重，加上“GDP挂帅”机制作怪，地方平台公司失控，大规模隐性举债，财政风险积累不容忽视。

      总之，我国目前仍处于可大有作为的战略机遇期，也处于矛盾凸显期和改革深水期，财税改革任务紧迫。如果不能在短期内使改革有较大突破、缓解各种矛盾、加快经济发展方式转变，不但会丧失发展机遇，还可能使各种矛盾集中爆发，危及国家稳定和长治久安。

      魏革军：从财税体制自身运行角度来看，您认为，当前存在哪些突出矛盾和问题？

      贾康：从财税体制角度来看，我认为主要有以下问题：

      一是政府收入体系存在结构性问题。从收入总量来看，非税收入比重偏高，规范程度不足。比如，2012年一般预算收入中税收收入占GDP的比重（即狭义宏观税负）为19.4%，再加上社会保障收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入在内的全口径政府收入（即广义宏观税负），占GDP的比重超过了32%。从税制结构看，我国间接税收入占比接近70%，与OECD成员国相比，处于最高水平；流转税收入占比过高，所得税、资源税、财产类收入占比过低。这种税制结构意味着消费大众（其中大多数又为低中收入群体）承担大部分税负；直接税尤其是个人所得税和财产税占比过低，无法体现量能纳税的基本原则。适于作为地方大宗财源的资源税和财产类税基窄和税负轻导致地方财源不足。

      二是政府支出体系存在一些矛盾和问题。财政支出和公共资源过多地用于经济建设和投资领域，干预了微观经济运行，扭曲了价格信号，严重干扰了市场机制基础性作用的发挥，对民生投入公共产品和公共服务不足。大量采用企业补贴，降低了政策效用，比如上市公司2013年就获得各种名目的财政补贴570亿元。

      三是预算收支体系不完整，部门色彩明显。全口径政府预算还未到位，规范性的公共预算收支占全部政府收支的比重不过60%，政府性基金、社保和国资预算的部门色彩浓重；预算编制透明度不高，细化不够；预算的编制、审议、执行、监督各环节制衡机制不强。

      四是政府间财政关系不够明晰，不同级次间职责不清，税基不顺。比如，政府和市场在经济发展中的地位、作用不清，政府间事责事权划分不清，中央与地方之间、省以下各级政府之间事责事权界定不明晰，基层政府的支出责任与财力保障不匹配现象尤为严重。另外，我国地方税体系建设严重滞后，地方缺乏稳定、自主、大宗的财力财源。转移支付制度不够规范，专项转移支付决策随意性较强。

      五是财税其他领域的矛盾与问题也较为突出。比如，地方债务管理制度欠缺，政府债务风险增大。地方政府通过地方融资平台等非正规方式举债随意性强，收支不透明，资金使用效率低，债务风险增大。地方债的审批、发行、使用、统计、监督各环节均缺乏基本、完整的制度，数据准确性和透明度极低，财政部门不能全面掌握债务信息。再比如，财税基础信息缺失，没有全国性的信息系统，财政收入、支出及其相关信息尚未形成共享机制，严重制约了财税管理效率的提高以及重大改革科学决策方案的设计实施等。