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新能源政府补贴的利弊分析

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-12-01
核心提示:新能源是一种好东西,从能源利用方面来说,相对于传统能源,新能源普遍具有污染少、储量大的特点,对于解决当今世界严重的环境污
      新能源是一种好东西,从能源利用方面来说,相对于传统能源,新能源普遍具有污染少、储量大的特点,对于解决当今世界严重的环境污染问题和资源(特别是化石能源)枯竭问题具有重要意义;对于国家来说,由于很多新能源分布均匀,对于解决由能源引发的战争也有着重要意义。所以,新能源近些年来得到了世界各国的普遍重视,新能源政府补贴并不少见。新能源包括太阳能、风能、生物质能、地热能、核聚变能、水能和海洋能以及由可再生能源衍生出来的生物燃料和氢所产生的能量。在这其中,核能、太阳能即将成为主要能源。

最先发展新能源的是欧洲,原因很简单,欧洲大部分国家能源资源短缺,油气资源高度依赖海外市场。为了保障本国能源安全和实现低碳发展,自上世纪末以来,欧洲各国出台了大量刺激和扶持新能源产业发展的政策,包括立法扶持、制定规划、政府补贴等。受巨额财政补贴的吸引,全球投资者竞相进入欧洲市场,促使其新能源产业快速成长并蓬勃发展起来。欧洲因而成为目前世界上新能源应用规模最大、比重最高的地区,拥有全球太阳能光伏装机总量的四分之三。

欧洲在新能源政府补贴方面的力度特别大,因而欧洲新能源发展非常快,但是由于政府的长期巨额补贴存在诸多负面效应,注定是不可持续的。首先巨额补贴催生了行业发展过热、过度投资、产能过剩等一系列负面效应,特别是光伏发电项目远远超出本地区实际需求。2011年,欧盟27国新增太阳能发电装机约2100万千瓦,占全球太阳能发电新增装机的75%,其中意大利新增900万千瓦,居世界第一。但是可再生能源公共资金激励措施已经导致太阳能发电和风电领域的“过度”投资,引发价格扭曲。2011年德国太阳能光伏累计装机量达到2500万千瓦,几乎占当时全球太阳能总装机量的一半。西班牙许多可再生能源发电装置被空置,给可再生能源企业带来较大的资金压力。

巨额补贴对欧洲各国财政造成了巨大压力。欧债危机爆发后,欧洲多国经济陷入困境、政府财政赤字不断扩大,沉重的新能源政府补贴压力使得本已捉襟见肘的财政更是雪上加霜。如西班牙由于电网监管费用、对煤矿的支持以及可再生能源电站补贴的增长,过去5年配电成本不断膨胀,截至2011年年底,西班牙电费和发电成本之间的差额,即“电费赤字”达到了240亿欧元,政府将控制“电费赤字”纳入降低财政开支的重要措施。

在此情况下,为了给发展过热的新能源行业降温、应对债务危机、削减财政赤字,许多欧洲国家被迫调整新能源补贴机制,削减新能源补贴。从2011年开始,包括德国、意大利和西班牙等在内的欧洲新能源装机大国纷纷采取将上网电价与安装量挂钩、设置补贴上限等方式抑制新能源发电,陆续推出一系列削减或停止光伏上网电价补贴的政策。补贴机制调整对产业影响立竿见影,市场迅速由热转冷,行业明显降温,从过去的高速增长期进入了平稳发展期。此次欧洲多国调整新能源补贴机制,除了给发展过热的新能源行业降温、缓解行业过剩困境、应对债务危机之外,还有其他一些原因,包括平息舆论压力、促进公平竞争、保护国内企业等。

新能源政府补贴带来了一些问题,但是也促进了新能源行业的发展,所以从欧洲新能源的发展历程看,政策扶持对于行业发展还是十分必要的,新能源产业是一个依靠政府扶持而成长起来的朝阳产业,全球各国新能源产业的发展均离不开政府的补贴政策。欧洲和北美一些太阳能领先的国家都有明确的太阳能发电上网电价补贴政策,以鼓励太阳能发电的科技研发、项目开发和广泛应用,这些补贴规定在有些国家已成为法律义务。这些国家通过补贴太阳能发电成本与常规上网电价的差额,使技术尚未成熟和开发运营成本仍然较高的太阳能供电项目能够有长期稳定的合理回报,从而吸引部件、系统和运营商及投资人的积极参与,进而推动整个行业的持续发展。欧洲和北美一些国家均通过立法或合约的形式来保证太阳能发电项目能够顺利上网。

虽然必要,但是新能源政府补贴必然不能长久,随着规模效应和技术进步带来的新能源成本下降,财政补贴应该逐渐减少以至取消。欧洲国家制定的新能源电价补贴标准过高,使新能源项目开发具有了超额利润,从而造成了行业发展过热。巨额补贴给政府造成了沉重的负担,当补贴额度超过财政所能承受的上限时,政府又匆忙出台紧缩补贴或者降价的措施,导致行业发展出现大起大落,影响了本国相关产业的发展,西班牙、意大利都有过类似教训。因此,对于一个投入如此之大、影响如此之广的产业,扶持政策应尽量保持平稳,政策调整的尺度一定要科学、合理、有序,忽冷忽热、大幅变动都不利于新能源产业的健康平稳发展。

新能源政府补贴机制调整虽然可以降低家庭和工业能源成本,减轻财政压力,但同时也将阻止政府急需的海外投资进入国内市场。由于欧洲市场是我国最重要的出口市场,需求降温马上波及到我国相关产业。2012年,我国光伏产品出口在连续7年增长后首次出现负增长,对欧盟市场出口下跌幅度超过全部市场下跌幅度约12个百分点。国内新能源产业形势急转直下,龙头企业无锡尚德宣布破产,行业面临产能过剩、利润滑坡、人员流失的窘境。我国新能源产业过高的外向度,不利于保障产业安全,一旦国际市场稍有风吹草动,将对国内相关产业产生较大冲击。所以补贴政策调整应选择适宜的时机,调整尺度一定要科学、合理、有序。忽冷忽热、大幅变动都不利于产业的健康平稳发展,同时应尽量减少对国外市场的过度依赖。扶持政策应尽量保持平稳,调整幅度不宜过大。

 
 
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